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Depuis l’avènement de la III° République, la France vit sous le régime parlementaire, y compris sous la V° République. Mais depuis la réforme de 1962, le Président est élu au suffrage direct. Auparavant il était choisi par un collège de grands électeurs.
Dans les démocraties parlementaires européennes, pour certaines qui sont des monarchies, la question d’un président ne se pose pas ; pour la majorité des autres - en dehors de la Pologne, l’Ukraine, la Russie - le Président est désigné par le parlement, ou un collège. Il n’a qu’un rôle représentatif. L’exécutif repose sur deux têtes : le chef du gouvernement et le président ou le monarque. C’est le premier ministre, issu d’une majorité parlementaire, qui préside et dirige le gouvernement.
Le régime parlementaire : il repose sur le principe de la séparation des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif ( voir Montesquieu).
Trois caractéristiques :
- Le droit de dissolution de la chambre basse (les députés) ;
- La motion de censure ou de confiance, soit la responsabilité politique du gouvernement devant la chambre des députés. Pour gouverner, le gouvernement doit disposer d’une majorité parlementaire. Cela n’existe pas dans un régime de type présidentiel.
- Les moyens d’action communs sont réciproques entre l’exécutif (le gouvernement) et le législatif (le parlement), pour agir ensemble dans le cadre de procédures législatives.
En régime présidentiel seul le parlement fait la loi, mais c’est le gouvernement qui dispose de l’initiative parlementaire, de prérogatives supérieures, qui propose les lois[1] et décide de la procédure, éventuellement par le vote bloqué ( sans discussion ni amendement).
La première tentative de régime présidentielle date de 1848 avec l’avènement de la II° République et l’élection d’un président au suffrage universel. Cela s’est terminé en 1852 avec le coup d’Etat du 2 décembre et le Second empire. Pourquoi ? A cause du conflit entre la définition des pouvoirs et de leur contrôle entre le Président et le parlement. Pour un fonctionnement démocratique, ces pouvoirs doivent-être équilibrés.
Un chef d’Etat, est politiquement « irresponsable » ; il ne craint rien de la représentation parlementaire, il ne peut pas être démis (sauf dispositions exceptionnelles et particulières : trahison, etc…[2]) C’est le gouvernement qui est responsable politiquement devant le parlement.
Les actes législatifs sont signés conjointement par le ministre et le Président, c’est le contreseing.
L’Election du président
Elle a lieu, soit par les parlementaires, à la majorité absolue ou renforcée (au-delà de 50 %) ; dans ce cas le président est soumis aux parlementaires. Il dépend de leur vote et les députés sont les seuls détenteurs de la légalité du suffrage universel direct. Le Président dispose d’une autorité morale qui assure la continuité de l’Etat, sa représentation (on dit souvent que dans ce cas, il inaugure les chrysanthèmes…). Il n’a pas de rôle politique puisqu’il est irresponsable devant le parlement qui ne peut pas le démettre politiquement. S’il devenait responsable, il devrait y avoir la possibilité de le sanctionner[3].
En 1958, on passe d’un président captif à un président doté de compétences, mais toujours irresponsable, élu par un collège électoral. Il y a déjà un hiatus, une entorse aux principes de la séparation des pouvoirs.
Rappel historique :
Après la défaite du Second empire à Sedan, la République est proclamée en 1872. Suite à une période de transition, la constitution est votée le 31 janvier 1875 par une voix de majorité.
C’est Bismarck, en 1871, qui impose une assemblée constituante.Trois forces sont en présence :
Les monarchistes qui sont majoritaires, mais divisés en trois clans : les légitimistes derrière le Comte de Chambord, les Orléanistes derrière le Comte de Paris, les parlementaires derrière Adolphe Thiers.
Les Républicains : les « Jules » ( modérés), les radicaux (Gambetta), les Bonapartistes (ou Niçois et alsaciens-lorrains)).
Les monarchistes dominent, l’autorité gouvernementale est confiée à Thiers, lui-même monarchiste constitutionnel. C’est un puissant tribun conservateur qui a massacré les partisans de la Commune de Paris. En mai 1873, la Constituante le fait démissionner. Il est remplacé par le Maréchal Mac Mahon qui est élu Président pour 7ans le 24 novembre 1873[4].
Les Républicains ont gagné toutes les élections partielles. On nomme une Commission de réflexion
(Les Trente) qui doit « réfléchir » à la nouvelle Constitution jusqu’au 30 janvier 1875. Un député du Nord, Henri Wallon, propose un amendement :
« Le Président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages par le Sénat et la Chambre des députés réunis en Assemblée nationale. Il est nommé pour sept ans ; il est rééligible. »
Le texte est violemment débattu et adopté à une seule voix de majorité en première lecture par 353 contre 352, puis à une plus large majorité en deuxième lecture : 413 contre 248[5].
Cela scelle le retour à la République avec un Président élu par le parlement. Trois lois constitutionnelles définissent les modalités en février et juillet 1875 :
- l’article 2 du 25/02 instaure la double responsabilité du gouvernement devant les chambres et le Président. Mac Mahon l’interprète différemment des « parlementaires monistes » qui pensent que le parlement a la priorité. Mac Mahon veut être le seul détenteur de l’autorité, soit d’un régime nettement présidentialiste. Il décide de faire valoir sa position. C’est la crise du 16 mai 1977. Mac Mahon écrit une lettre personnelle au Président du Conseil, Jules Simon, en désavouant sa politique, donc en s’affirmant politique et responsable…Il lui demande de démissionner. Cette missive de Mac Mahon n’est pas contresignée par le gouvernement.
Le même jour, Mac Mahon nomme Albert de Broglie Président du Conseil (troisième gouvernement de Broglie), qui forme un ministère de droite, d'ordre moral, dit « ministère du 16 mai », en concordance avec les vues du Président de la République. L’Assemblée nationale s’enflamme autour de l’interprétation du rôle du Président et de ses pouvoirs. La crise aboutit à l’ajournement des deux chambres pour un mois. Mac Mahon dissout l’ Assemblée avec l’appui du Sénat.
Eugène Spuller propose un manifeste signé par 363 députés de gauche le 20 septembre 1877 :
Usant de son droit constitutionnel, mais agissant en dehors des règles les plus certaines du gouvernement parlementaire, le président de la république a brusquement renvoyé un cabinet qui n’avait été mis en minorité dans aucune des deux chambres, formé un ministère de minorité pris dans les partis hostiles à la République, et prorogé la Chambre pour un mois. Un autre décret, rendu sur avis conforme du Sénat, a prononcé la dissolution de la Chambre des députés (…)[6].
Résultats des élections
Les 14 et 28 octobre 1877 les législatives ont eu lieu dans tout le pays au scrutin uninominal à deux tours par arrondissements, au suffrage universel masculin.
Composition de la nouvelle chambre élue en 1877 : la majorité reste à gauche, mais elle a diminué (60 % des sièges contre 73 % en 1876).
La victoire des républicains est incontestable, mais elle n'a pas l'ampleur que Gambetta prévoyait : les députés de l'Union républicaine remportent 323 sièges - avec environ 4 367 000 voix contre 3 578 000 allant aux conservateurs.
La droite conservatrice, passe de 140 députés à 208, avec surtout une remontée des bonapartistes, de 76 députés à 104, ce qui fait d'eux le premier groupe parlementaire de l'opposition dans la nouvelle chambre. Le nombre de légitimistes passe de 24 à 44. En revanche, les orléanistes, proches du parlementarisme, sont les grands perdants, passant de 40 à 11 : la « droite parlementaire », qui a accepté de transiger en 1875 et d'instaurer la République, est défaite.
Le 24 novembre la nouvelle assemblée vote une motion de défiance contre le gouvernement qui a été imposé par Mac Mahon suite à la démission de De Broglie le 19, par 308 contre 225.
Le 13 décembre 1877, le président se soumet finalement aux résultats électoraux. Il rappelle Jules Dufaure pour former un ministère de centre gauche. Le 14 décembre, il adresse un message au parlement qui sonne comme une capitulation politique. Il reconnaît que la dissolution ne peut être une façon normale de gouverner un pays, et il conclut en disant : « […] La Constitution de 1875 a fondé une République parlementaire en établissant mon irresponsabilité, tandis qu'elle a institué la responsabilité solidaire et individuelle des ministres. Ainsi sont déterminés nos devoirs et nos droits respectifs. L’indépendance des ministres est la condition de leur responsabilité. Ces principes, tirés de la Constitution, sont ceux de mon gouvernement ».
En 1879, le Sénat bascule du côté républicain. Le 30 janvier Mac Mahon démissionne, Jules Grévy est élu Président. Le 6 février 1879, il s'adresse au Sénat et à l’ Assemblée :
« Soumis avec sincérité à la grande loi du régime parlementaire, je n'entrerai jamais en lutte contre la volonté nationale, exprimée par ses organes constitutionnels. » Jusqu'à sa disparition en 1940, la III° République n'a pas dérivé de l'interprétation que Grévy en a faite, qui restera célèbre et en fixera les principes institutionnels. La dissolution ne sera plus utilisée.
Les Présidents de la III°.
1875 -1940 : avènement de la III° République : 14 présidents ;
1945 -1958 : la IV° République : 2 présidents.
1958 - : la V° République : 6 présidents. De Gaulle élu en 58 par un collège électoral puis réélu en 1965 au suffrage universel.
Deux présidents ont été réélus : Jules Grévy et Albert Lebrun qui sera le dernier. Un Côte d’Orien, Sadi Carnot, sera assassiné en 1887.
Les démissionnaires :
- Jules Grévy à la demande des deux chambres, ainsi que Millerand qui voulait un Président au fort rôle politique.
- Casimir Perrier en 1884 pour maladie et Paul Deschanel (celui qui tomba du train) qui ne restera en fonction que 8 mois.
De 1879 à 1906, ce sont des modérés qui sont élus, puis des radicaux (centre-droit). Dix seront élus au 1° tour, quatre au second tour de scrutin. C’est le consensus car il n’y a pas d’enjeu de pouvoir .
La IV ° République .
Après la seconde guerre mondiale, à la Libération en 1945, la scène politique est bouleversée.
Pour la première fois en France, les femmes votent au référendum législatif du 21 octobre 1945, pour fixer par la loi les statuts des institutions provisoires de l’Etat. Elle est adoptée par 66,48 % des votants (49,70 % des inscrits). Elle n'abroge pas les lois constitutionnelles de 1875, mais pourvoit à l'organisation des institutions de l'État à court terme en attendant la rédaction et l'adoption de la future constitution du pays, qui sera celle de 1946. Elle est promulguée le 2 novembre.
L'Assemblée consultative s'était opposée au projet gouvernemental, à cause de l'utilisation du référendum, et du caractère limité des pouvoirs de la future assemblée constituante. Le référendum, est organisé le même jour que les élections législatives et prévoit deux questions :
- « voulez-vous que l'Assemblée élue ce jour soit constituante ? »
- « si le corps électoral a répondu “Oui” à la première question, approuvez-vous que les pouvoirs publics soient, jusqu'à la mise en oeuvre de la nouvelle Constitution, organisés conformément au projet de loi ci-contre ? [7]»
C'est une victoire historique pour la gauche(PCF et SFIO). Le Parti communiste, devient le premier parti avec 27,01 %, alors que le Mouvement républicain populaire (MRP), parti démocrate-chrétien issu de la Résistance situé au centre-gauche de l'échiquier politique, fait son entrée au Parlement avec 25,6 %. La SFIO obtient 24,9 %, le Parti radical-socialiste, qui était pourtant la première force politique française de l'entre-deux guerres, doit se contenter de 12,9 % avec l’UDSR, et la droite, discréditée et particulièrement divisée, perd les deux tiers de son électorat avec 15, 6 %. Il y a 5,6 % de femmes députées.
Le PCF, la SFIO et le MRP, forment la nouvelle majorité parlementaire chargée de rédiger la nouvelle constitution. Ils ne s’accordent pas sur les institutions : si les communistes et les socialistes sont favorables à l'instauration d'un régime parlementaire monocaméral, le MRP exige qu'une seconde assemblée et un président de la République disposant de réels pouvoirs soient inclus dans le projet constitutionnel.
L’Assemblée Constituante est hostile aux projets du Général qui consiste à se soumettre à l’autorité d’un Président. L'affrontement entre sa légitimité historique et la légitimité démocratique de l'Assemblée se clôt par la démission de celui-ci le 20 janvier 1946. Il se voulait au-dessus des partis, ce qui ne l’empêchera pas de créer le sien : le RPF.
Le 16 juin 1946, De Gaulle choisit Bayeux pour faire sa rentrée politique. Il espère influencer les travaux de la Constituante. Il expose ses idées constitutionnelles. Il ne sera pas entendu, mais ce sont ces idées qui inspirerons en partie la Constitution de 1958. Au cours de ce discours, de Gaulle affirme qu'il est en faveur d'un parlement bicaméral et pour un pouvoir exécutif procédant directement du Chef de l’Etat.
Vote de la Constitution de la IV° République.
Le projet des seuls PCF et SFIO est rejeté par le référendum du 5 mai 1946. Le non, soutenu par le MRP et le général De Gaulle, obtient 53 % des voix. L'Assemblée est dissoute. Conformément à la loi constitutionnelle du 2 nov. 45, une deuxième Assemblée constituante est élue le 2 juin 1946 ; elle permet au MRP de devenir le premier parti avec 28,2 % des voix, devant le PCF. Elle rédige un projet de compromis, cette fois adopté, le 13 octobre 1946 par 72,18 % des votants.
Les élections législatives du 10 novembre 1946 sont marquées par une victoire sans précédent du Parti communiste qui remporte 182 sièges avec 28,3 % des voix exprimées, soit près d'un tiers des députés. La SFIO perd 26 sièges, le MRP avec 173 élus en gagne 7 ; l’Union gaulliste n’a que 3 %, le RGR (gauches républicaines) 69 sièges et 11% des voix.
La « petite constitution du 26 avril 1946 » était cependant intéressante : un parlement monocaméral avec beaucoup de pouvoirs et 39 articles de déclaration des droits, un président élu par l’Assemblée avec une majorité des 2/3 au 1° tour et ensuite à la majorité des 3/5°.
Dans la nouvelle constitution qui devient celle de la IV° République et restera en vigueur jusqu’en 1958, les fonctions présidentielles son reléguées à l’article V. C’est donc une régime d’assemblées, avec un Président qui a encore moins de pouvoirs que sous la III°.
Sur quatre candidats, le socialiste Vincent Auriol (SFIO), est élu le 17 janvier 1947 pour 7 ans, par une majorité absolue au 1° tour (51 %). Il en faudra 14 pour désigner son successeur, René Coty, le 13 décembre 1953[8]. Il démissionnaira à la suite du coup d’Etat du 13 mai 1958.
Le mode de scrutin, proportionnel par département, favorise l’émiettement et éparpille les voix. À partir de 1951, la loi des apparentements incite les partis à se regrouper au sein de coalitions, mais ce système compliqué est assez incompréhensible pour les électeurs. On passe du régime parlementaire à un régime d’assemblée qui connaîtra, selon un consultant français de la RAND Corporation, Constantin Melnik, en moyenne, un jour de crise ministérielle sur neuf !
L’Assemblée Nationale est élue pour cinq ans. Elle contrôle le gouvernement issu d’une coalition de partis. Elle peut le renverser par une motion de censure. Pour dissoudre l'Assemblée, il faut au moins deux crises ministérielles au cours d'une période de 18 mois et qu'elles se soient soldées par l'adoption d'une motion de censure ou le refus de la confiance de l'Assemblée au gouvernement à la majorité absolue des députés.
Le Sénat ou Conseil de la République est renouvelé par tiers tous les trois ans au suffrage indirect par un collège de grands électeurs représentant les collectivités locales comme le sera celui de la Cinquième République. Il a peu de pouvoirs.
Le Président de la République est élu par le Parlement composé par la réunion des deux chambres (article 29 de la Constitution), pour une durée de sept ans. Son rôle est essentiellement représentatif, il nomme le Président du Conseil et il a le pouvoir de dissoudre par décret la chambre des députés, suivant une procédure très encadrée. Il signe et ratifie les traités et accrédite les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires. Il est le Chef des armées et préside à ce titre le Conseil supérieur de la défense nationale. C'est aussi lui qui préside le Conseil supérieur de la magistrature. Il conserve enfin le droit de grâce et demeure irresponsable sauf en cas de haute trahison.
La décolonisation, la guerre d’Algérie, les crises ministérielles emportent la IV° le 13 mai 1958 avec le soulèvement militaire d’Alger et les complots des partisans du général de Gaulle.
Cette ultime crise donnera naissance à la V° République.
Le 3 juin 1958, une loi constitutionnelle portantdérogation transitoire aux dispositions de l'article 90 de la Constitution est adoptée par le Parlement. Elle est promulguée le 3 juin 1958, et autorise le gouvernement présidé par le Général De Gaulle à rédiger une nouvelle constitution.
Michel Debré préside un Comité constitutionnel consultatif chargé de rédiger le texte. Ce n’est plus une procédure démocratique de députés mandatés par le peuple comme dans une Assemblée Constituante. De Gaulle impose ses conceptions exprimées à Bayeux en 1946 :
- Un Président qui préside, aux pouvoirs étendus, un exécutif renforcé au détriment du pouvoir législatif des parlementaires.
C’est néanmoins un régime parlementairedont les fondements démocratiques reposent sur le suffrage universel, la séparation des pouvoirs et qui organise les relations entre la France et la Communauté française (les colonies).
Rien sur le Président ! Il est élu par un collège électoral supérieur à celui de la IV°, qui va au-delà des simples parlementaires, incluant de grands électeurs désignés par les collectivités territoriales. Ce collège de 81 464 personnes, comprend les délégués des conseils municipaux, les maires seuls ou accompagnés de ces délégués selon l’importance des communes. Il s’agit d’une nouvelle légitimité mais pas celle du peuple dans son entier.
C’est la clef de voûte des institutions. Ce n’est pas un régime présidentiel, mais c’est un Chef d’Etat qui obéit à une nouvelle logique, toujours irresponsable, mais agissant. Le 4 sept 1958, De Gaulle présente la nouvelle Constitution.
Pourquoi n’a t-il pas présenté de suite l’élection au suffrage universel ? Il est convaincu que sa légitimité historique transcendera tous les rouages, que de Président arbitre il deviendra naturellement décideur. L’utilisation du référendum allait asseoir, souligner cette légitimité du Président, c’est-à-dire la sienne, taillée par lui et pour lui. Il estimait ne pas avoir, encore, besoin du suffrage universel. Il n’en était pas un inconditionnel…s’accordant une différence de légitimité entre le référendum, l’appel direct aux citoyens, et les mandatés par ces mêmes électeurs. Par ailleurs, Michel Debré inspiré du modèle britannique et du rôle d’un premier ministre fort, n’y était pas favorable. Les partis, opposés à sa personnalisation, auraient pu faire échouer le référendum comme en 1946.
Président il dispose de pouvoirs exceptionnels avec l’article 19, il nomme le premier ministre (article 8). Ses pouvoirs sont dispensés du contreseing, par contre il doit approuver les lois. Il peut entrer en contact avec le parlement (par lettre seulement), nomme 3 membres du Conseil Constitutionnel, dispose de l’article 16 qui lui accorde les pleins pouvoirs en cas de crise grave. Utilisé pendant la guerre d’Algérie à la suite du Putsch du quarteron de généraux félons du 22 avril 61, cet article n’a pas été supprimé malgré 11 référendum législatifs.
La Constitution est votée le 28 septembre 1958 et adoptée par 79, 25 % des voix ; elle est promulguée le 4 octobre 1958 et l’élection présidentielle organisée par la loi organique du 7 nov.
L’article 7 définit les modalités de l’élection du Président, à deux tours : majorité absolue au 1° tour puis relative au deuxième. En cas de démission ou disparition, l’intérim est assuré par le Président du Sénat.
Le 28 décembre 1958, De Gaulle est élu sur cette base et triomphe avec 78,5 % des voix (62 394) face à 2 candidats : 1 communiste, Georges Maranne (10 355 voix ), Albert Chatelet (gauche non communiste hostile à de Gaulle : 6 721 voix).
En 1962, le peuple français approuve le traité de paix en Algérie. Cela provoque une crise constitutionnelle au printemps 1962. Debré démissionne le 1° avril car il est hostile à l’indépendance de l’Algérie. C’est Georges Pompidou, un banquier, non élu, qui le remplace. Les parlementaires sont mécontents. L’OAS a tenté d’assassiner le Président lors de l’attentat du 2 Août au Petit-Clamart. Le Général estime qu’il peut maintenant proposer l’élection du président au suffrage universel en dramatisant la situation. Le 29 Août, il communique sa volonté aux ministres d’assurer la continuité de l’Etat en cas de disparition de son chef. Annoncée par une déclaration radio-télévisée du 20 septembre 1962, la réforme est annoncée en Conseil des ministres le 2 octobre 1962, bien que le Conseil d’Etat ait émis un avis négatif car la référence utilisée à l’article 11 de la Constitution n’est pas la bonne. C’est l’article 8 qui devrait l’être, car il oblige à la discussion du texte proposé devant le parlement qui doit le voter en termes identiques ; or, la majorité sénatoriale est dans l’opposition. De Gaulle a donc une idée précise derrière la tête en utilisant l’article 11 qui concerne l’organisation des pouvoirs publics : ce dernier est dispensé du contreseing…
A l’Assemblée, François Mitterrand déclare qu’il s’agit d’un « coup d’Etat permanent »(ce dont il fera un livre). Une motion de censure est déposée et adoptée le 5 octobre par 280 voix contre 240. Le gouvernement Pompidou doit démissionner. Le lendemain, De Gaulle réplique en prononçant la dissolution de l’Assemblée nationale. Le 18, il prononce une allocution et annonce la tenue d’un référendum modifiant l’article VI de la Constitution.
Il a lieu le 28 octobre 1962. La loi portant l’élection du Président de la République au suffrage universel direct est adoptée selon la procédure de l'article 11, par :
Inscrits : 28 185 478
Abstentions : 6 490 915
"Oui" : 13 150 516 (62 % des suffrages exprimés)
"Non" : 7 974 538
Gaston Monnerville , le Président du sénat, décide de saisir le Conseil Constitutionnel qui botte en touche, se déclarant incompétent : « le Conseil ne juge pas les lois adoptées directement par le peuple ». L’argumentation est spécieuse puisque c’est la procédure adoptée qui n’est pas constitutionnelle.
Aux élections législatives des 18 et 25 novembre, la majorité présidentielle est reconduite malgré une progression de la gauche :
Groupes à l’Assemblée
UNR – UDT – gaullistes 216+17 = 233 sièges - 48,34 %
Centre-démocrate : CNIP + MRP 51+ 4 = 55 - 11,41 %
Républicains Indépendants 32+ 3 = 35 - 7,21 %
Non inscrits 13 - 2,70 %
DROITE 336
RD – Radicaux et divers gauche 35+ 4 = 39 - 8,10 %
Socialiste 64 +2 = 66 - 13,69 %
Communiste 41+0 = 41 - 08,51 %
GAUCHE 146
Total 452
Pompidou se succède à lui même au poste de premier ministre.
Deux nouveaux articles, VI et VII, modifient la Constitution par une loi organique :
Article VI : Le Président est élu pour 7 ans , au suffrage universel, rééligible…
Article VII : il organise le scrutin. Si un candidat obtient la majorité absolue des suffrages exprimés (la moitié de ces suffrages plus une voix) au premier tour, il est élu. Dans le cas contraire, un second tour[9] a lieu deux semaines plus tard pour départager les deux candidats arrivés en tête au premier tour. Là, le candidat qui obtient la majorité simple est élu. La suppléance est assurée par le Président du Sénat en cas de démission, de décès, de destitution (statut pénal depuis 2007).
La campagne officielle s’ouvre quinze jours avant le scrutin sous la haute surveillance du Conseil Constitutionnel.
- On peut réviser la constitution par référendum, par un article imprévu. Mais en 1969, pour la réforme du Sénat, le procédé échouera et De Gaulle démissionnera.
- Le Conseil Constitutionnel se déclare incompétent pour l’organisation des référendum décidés par le Chef de l’Etat.
- Le Président de la République, élu directement au suffrage universel dispose d’une nouvelle légitimité, aussi importante que celle des députés, élus aussi au suffrage universel. Mais le Président, de ce fait, dispose d’un pouvoir étendu et sans contrepartie, puisqu’il est toujours irresponsable politiquement. L’Assemblée peut-être dissoute par le Président en cas de conflit politique, le Président ne peut pas être démis sauf cas exceptionnel. Il nomme le Premier ministre et dispose d’une majorité présidentielle à l’Assemblée, qui lui est acquise sans contestation si ses partisans sont majoritaires.
Dans l’esprit du Général, il ne pouvait pas y avoir de cohabitation. Il est élu pour sept ans, l’Assemblée pour cinq ans, mais en cas d’incompatibilité, s’il n’est plus majoritaire, il se démet comme il le fera en 1969 en ayant perdu la confiance d’une majorité d’électeurs.
François Mitterrand en 93, puis Jacques Chirac en 1997, n’auront pas la même interprétation de la Constitution, puisque leurs partisans battus aux législatives, ils resteront au pouvoir.
Pour De Gaulle, le fait majoritaire, c’est l’alignement des majorités, à l’Assemblée, à la Présidence, au gouvernement. Le premier ministre n’est que l’exécutant de sa politique. Le Président est le chef incontestable de la majorité.
Le scrutin législatif par circonscription, à deux tours, renforce la bipolarisation de la vie politique et assied une personnalité à la tête de chaque coalition.
Pour gagner la présidence, il faut obtenir la majorité des voix au premier ou au deuxième tour. Toute la vie politique va s’organiser autour de ce scrutin et laminer les petits partis qui ne peuvent avoir aucun espoir de remporter la présidentielle. La vie politique française va s’organiser autour de deux grandes coalitions de droite et de gauche. Pour gagner il faut s’unir, rassembler autour de soi-même, à défaut de le faire sur un programme. La priorité devient la personnalité. Les partis - dits de gouvernement - vont s’organiser eux-mêmes selon le principe présidentialiste. Ce qui donnera naissance à des courants internes, « écuries » à vocation présidentielle…
C’est un régime parlementaire déséquilibré, pas totalement présidentiel, pas totalement législatif, une présidence de législature.
La différence majoritaire, vécue une fois à gauche et une fois à droite, entre le Président et l’Assemblée, conduisent le premier ministre socialiste Lionel Jospin et le Président Jacques Chirac a proposer une réforme qui consiste à aligner la durée du mandat du Président sur celle de l’Assemblée et à élire les députés consécutivement à l’élection du Président.
Cette nouvelle priorité accordée au Président, toujours sans contrepartie, renforce la préférence présidentielle d’un régime qui reste parlementaire !
La majorité présidentielle est liée à la majorité législative, car s’il est possible aux citoyens de voter différemment aux deux scrutins, on voit mal pourquoi ils désigneraient une majorité parlementaire différente de celle qu’ils ont accordée au Président.
Le référendum du 24 septembre 2000, solution préférée par Jacques Chirac à l’adoption selon l’article 89 par le Parlement.
En 2000, suite au référendum sur le quinquennat présidentiel organisé par le président Jacques Chirac, la durée du mandat présidentiel est ramenée de 7 à 5 ans (loi constitutionnelle no 2000-964 du 2 octobre 2000). Le quinquennat entra en vigueur à l'occasion de l'élection présidentielle de 2002 ; Jacques Chirac est ainsi le premier président à avoir fait un quinquennat lors de son second mandat (2002-2007)[10].
Le référendum a été approuvé par 73,21 % des votants, qui représentaient 30,19 % du corps électoral. Une abstention massive !
Les compétences réelles du Président de la République, augmentées par l’élection au suffrage universel.
En 1958, l’article VI donne un rôle d’arbitre - au dessus des partis - au Président. Il assure ainsi la continuité de l’Etat, non soumis au « désordre » des crises parlementaires. Il est le garant de l’indépendance, de l’intégrité du territoire, du respect des traités.
La liste de ses pouvoirs est définie par les articles 8 à 19. L’article 19 est le plus important, car il prévoit le partage du contreseing entre le Président, le Premier ministre, les ministres concernés par les textes législatifs adoptés.
L’article 66 le déclare toujours irresponsable. C’est le Premier ministre qui est responsable devant l’Assemblée nationale. C’est le fusible du pouvoir de la V° République. Il a le pouvoir de nomination du premier ministre et de son gouvernement dont il préside le conseil. Ce qui ne pose pas de problème sauf en période de cohabitation. Le pouvoir partagé est l’expression concrète de l’irresponsabilité présidentielle. En fait, le Président décide, d’autorité morale, il est devenu acteur politique. Il s’agit de faire du Chef de l’Etat une autorité en capacité d’agir dans des circonstances exceptionnelles, renforcée par l’article 16[11] qui lui accorde toujours les pleins pouvoirs, cinquante ans après la fin de la guerre d’Algérie…
Il ouvre et clôt les sessions extraordinaires par décret, soit à la demande du Premier ministre, soit à celle des parlementaires. Les sessions ordinaires ne relèvent pas de ses prérogatives.
Il signe les ordonnances et les décrets, pouvoir qu’il partage avec le premier ministre.
L'article 13 précise que le président nomme aux emplois civils et militaires[12], en fait pour les emplois les plus importants : les conseillers d'État, les ambassadeurs, les envoyés extraordinaires, les conseillers maîtres à la Cour des comptes, les préfets, les officiers généraux, les recteurs d'académie et les directeurs d'administrations centrales. Pour le reste, il délègue son pouvoir au Premier ministre.
Pour s’opposer à une loi constitutionnelle, les parlementaires, ou le Président, doivent réunir une majorité des 3/5° des deux chambres
Le président a le droit de saisine du Conseil constitutionnel, sans contreseing avant la promulgation d'une loi. C'est un moyen de contrôle du travail parlementaire.
L'article 11 (comme nous l’avons vu) donne au président le droit d'en appeler directement au peuple en organisant un référendum, toutefois sur proposition du gouvernement. C’est le moyen de contourner les parlementaires sur une liste de sujets définis par l’article 11.
Il est le garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire. Il dispose du droit de grâce, mais il a l'obligation de prendre auparavant l'avis du Conseil supérieur de la magistrature, et le décret de grâce doit être contresigné par le Premier ministre et le ministre de la Justice. En 1958, le président nommait les 9 membres du Conseil supérieur de la magistrature, depuis 1993, il n'en nomme plus qu'un. Il nomme aussi trois des neuf membres du Conseil constitutionnel (dont son président) ; les présidents de la République sont à la sortie de leur mandat membres de droit de ce conseil.
Le président est le chef des armées. Depuis 1996, il engage la force nucléaire. C’est Jacques Chaban-Delmas qui avait appelé les affaires internationales le « domaine réservé » du président. Ce rôle n’est défini nulle par le constituant, mais c’est devenu la pratique courante des institutions de la V° République. Cela a posé quelques problèmes en période de cohabitation : il faut prévoir deux sièges dans les réunions internationales, et deux avions …
Cohabitations
La première résulte du résultat des élections législatives de 1986 sous le mandat de François Mitterrand. Dans la logique gaullienne, il aurait dû démissionner. Dans sa conception « parlementariste » et de président arbitre, il a nommé le chef de la majorité parlementaire, Jacques Chirac, premier ministre. Le 29 mars 1993, après l’écrasante victoire de la Droite (UPF) par 472 sièges sur 577, il nommera Edouard Balladur, sur proposition de Jacques Chirac afin de permettre à ce dernier de préparer l’élection présidentielle de 1995. Mais, l’échéance venue, Balladur voulut être le calife, il se présenta au suffrage des Français pour l’élection suprême. Il était soutenu par un certain Nicolas Sarkozy… C’est Chirac qui l’emporta, contre toute prévision.
Là ! En 1997, le Président Chirac dissout l’Assemblée nationale. Et la « Gauche plurielle » l’emporte. Chirac nomme le chef de la nouvelle majorité des députés, issue du suffrage universel, le socialiste Lionel Jospin au poste de Premier ministre. Le Président de la République devient le chef de l’opposition !
La raison de cette dissolution semble concerner, aux dires du Président lui-même, la construction de l’Europe : la France pouvait-elle remplir les conditions du Traité de Maastricht pour se qualifier dans le club Euro ? Mais quel lien pouvait-il exister entre ce point et la composition de l’Assemblée Nationale majoritairement favorable à Jacques Chirac ? Je n’en vois aucun … à moins de considérer que cette majorité législative n’était pas la bonne pour permettre à Jacques Chirac de mener sa politique européenne. C’est la question que se pose Philippe Seguin au lendemain de cette dissolution désastreuse pour la majorité présidentielle. En fait, la victoire de la Gauche est la suite logique des grandes grèves et mouvements sociaux de 1995 contre la politique du Premier ministre Alain Juppé.
En 1966, Alain Peyreffite proposa au Général de faire élire une nouvelle assemblée, dans la foulée de la présidentielle, permettant de mener des réformes de fond avec une tranquillité parlementaire pour cinq ans. De Gaulle lui répondit : "Pourquoi grands dieux ? Je m’en garderai bien. Pour plusieurs raisons. D’abord, personne ne comprendrait cette dissolution. Comment la justifier devant l’opinion ? Cette assemblée a soutenu mon programme sans faiblesse, et je la renverrais dans ses foyers ? Ce serait absurde. Ce serait immoral."» Et de Gaulle de préciser que seul un conflit entre le Président et le parlement peut exiger le recours au peuple souverain."Ensuite, poursuit-il, parce que cette dissolution ferait coïncider les deux mandats. Elle ferait naître l’idée que le mandat présidentiel a besoin d’être validé par un vote législatif. Enfin, parce que ces élections législatives, aujourd’hui, rien ne prouve que nous les gagnerions. Et si nous les perdions, je n’aurais plu qu’à m’en aller … quel homme serais-je, si je m’accrochais alors que le peuple me désavoue ? De quelle autorité disposerais-je. C’est seulement s’ils votent la censure que la dissolution devra intervenir. » Et dans ce cas là ? "- Eh bien, si je perds, je partirai".
De cet entretien, il faut retenir selon la logique gaullienne des institutions : l’Assemblée Nationale ne doit être dissoute que si elle est en conflit avec l’exécutif, c'est-à-dire le gouvernement et le Président de la République. De cette première règle, nous pouvons déduire que, pour le Général de Gaulle, l’exécutif est un et indivisible. Il y a une tête, il y a une seule voix.
De Gaulle avait déclaré dès 1964 : il ne serait question qu’il y ait une dyarchie à la tête de l’Etat, mais une hiérarchie.
Avec ses successeurs, de gauche comme de droite, nous ne sommes plus dans la même logique.
Le droit de dissolution est une prérogative des chefs d’Etat en régime parlementaire.
Il sera utilisé très peu : 1 fois sous la III° République, 1 fois sous la IV°, 1 fois sous la cinquième par Chirac ( en dehors de celles qui ont suivi les présidentielles en 81 et 88 sous Mitterrand).
La révision constitutionnelle du 2 octobre 2000, dite réforme du quinquennat, est destinée à éviter la cohabitation tel qu’il résultait des expériences précédentes qui opposait les deux têtes de l’exécutif, les deux majorités issues du suffrage universel. Elle a réduit à cinq ans la durée du mandat présidentiel. Une réforme législative a prévu que les élections des députés devaient avoir lieu en juin succédant ainsi à l’élection du Président. L’élection législative a ainsi pour fonction première de confirmer le résultat de l’élection présidentielle en permettant au Président de bénéficier d’une majorité conforme à ses vues pour la durée de son mandat.
Ces réformes n’écartent cependant pas tout risque de cohabitation, puisque le calendrier électoral peut toujours être modifié par une dissolution ou une cessation anticipée du mandat présidentiel (pour cause de décès ou de démission).
Elles soulèvent en outre des questions importantes relatives à l’équilibre des institutions :
- l’alignement de la durée du mandat présidentiel sur celle du mandat des députés renforce l’ambiguïté du rôle du Premier ministre. Le chef de l’État apparaît désormais comme le véritable chef de la majorité parlementaire ;
- la chronologie retenue pour les élections (élection présidentielle puis législative) confirme pour sa part la position subordonnée de l’Assemblée nationale au sein des institutions. Sa principale fonction étant de recevoir une majorité qui permette au chef de l’État de réaliser son programme.
Lionel Jospin, après une cohabitation difficile voulait opter pour un régime présidentiel, mais il n’est pas allé jusqu’au bout de la réforme. Il était question d’autres modifications
Le projet de réduire le mandat présidentiel de 7 à 5 ans a été aussi envisagé par le président Georges Pompidou avec la présentation d'un projet de loi au Conseil des Ministres le 6 septembre 1973. Ce projet de loi est adopté par l'Assemblée Nationale le 16 octobre par 270 voix contre 211 puis par le Sénat par 162 contre 112. Toutefois, la majorité des trois cinquièmes n'ayant pas été réunie, la modification constitutionnelle ne fut pas présentée au Congrès[13].
François Mitterrand, qui s'était prononcé pour le quinquennat en 1981, créa la Commission Vedel le 2 décembre 1992 pour qu'elle fasse des propositions de réformes constitutionnelles, faute d'organiser le référendum auquel il avait d'abord songé, notamment à propos de la réduction du mandat présidentiel. Dans les recommandations qu'il donnait à la Commission Vedel, il soulignait à propos de l'éventuelle révision du mandat présidentiel qu'il souhaitait : « N'oublions pas que le Président de la République a, en raison de l'article 5 (de la Constitution), un pouvoir d'arbitrage et qu'il n'est pas lié au changement de majorité parlementaire » (1992).
Un tel modèle institutionnel suppose parallèlement un renforcement de la séparation des pouvoirs.
Il aurait fallu dans ce cas :
- rendre le Président responsable politiquement devant le parlement.
- lui enlever le droit de dissolution ;
- supprimer l’article 16 qui n’a plus aucune justification ;
- faire élire éventuellement un vice-président et supprimer le poste de premier ministre.
- l’indépendance de la Justice devrait impérativement être renforcée et le Parlement devrait retrouver un rôle plus important, tant en termes de législation que de contrôle.
La réforme ne revient pas sur les possibilités de se représenter de manière illimitée, à l'élection présidentielle, ni sur les autres aspects du mandat présidentiel qui demeurent identiques, s'agissant par exemple des causes d'interruption du mandat (art 7 et 68).
La Constitution a été révisée vingt deux fois, mais pour des apparences, en dehors des référendum de 1962 et de 2000 qui ont décidé de l’élection au suffrage direct et du quinquennat.
Réformes inachevées qui déséquilibrent le système parlementaire démocratique en l’absence d’un choix clair en faveur d’un régime présidentiel ou d’un régime parlementaire.
Dans le cas d’un retour au régime d’Assemblée, le Premier ministre deviendrait le véritable chef de l’Exécutif. Il devrait, pour ce faire, obtenir la confiance de la majorité des membres composant l’Assemblée nationale. Une telle situation impose de supprimer l’élection du chef de l’État au suffrage universel direct.
Mais si on choisit le régime parlementaire, la question qu’il faudrait peut-être se poser c’est : pourquoi élire un Président de la République ?
Le programme du Front de Gauche pour une VI° République parlementaire, sociale et participative, prévoit principalement :
- La convocation d’une Assemblée Constituante élue au suffrage universel, indépendante de l’Assemblée nationale
(Incompatibilité des mandats de député et de constituant).
- L’élection de l’assemblée nationale au scrutin proportionnel rétablit pour toute les élections, établissant la primauté de l’Assemblée sur l’exécutif.
- La suppression du Sénat ou sa réforme profonde pour devenir une chambre des collectivité locales et des initiatives citoyennes.
- L’élaboration d’un statut de l’élu et du statut du bénévole. Le cumul des mandats limité en nombre et dans le temps, la parité garantie par la loi.
- La reconnaissance de la citoyenneté d’entreprise.
- La garantie de l’indépendance de la justice à l’égard du pouvoir exécutif, en instaurant un Conseil supérieur de la Justice, pour moitié élu par les magistrats, pour moitié par le parlement.
Allain Graux
Le 15 avril 2012
[1] En France, cette disposition a été réformée et accorde un droit – restreint -d’initiative législative.
[2] Loi de 2007 sur la destitution
[3] Démission, loi d’ «empechment » ( Etats-Unis), pétition populaire pour référendum d’abrogation (Venezuela).
[4] Pourquoi 7 ans ? Parce que les monarchistes constitutionnels majoritaires attendent la mort du vieux Comte de Chambord, car ce dernier ne veut pas disposer d’un pouvoir dispensé par une Chambre issu d’une révolution. (Il veut le retour du drapeau blanc à fleur de lys…), à la différence du Comte de Paris. On a donc élu Mac Mahon en attendant. On estime la survie de Chambord entre cinq et dix ans, on tranche à sept !
[5] le texte introduit par l'amendement d'Henri Wallon dans les lois constitutionnelles de 1875 a été abrogé par le premier des actes constitutionnels de Vichy, le 11 juillet 1940. Cet « acte constitutionnel », pris sur le fondement de la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 qui a confié les pleins pouvoirs à Philippe Pétain pour réviser la constitution, a, dans le même temps, déclaré que Pétain était désormais le « chef de l'État français », et qu'en conséquence, l'article 2 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 était abrogé. Le régime républicain, en fait, n'existe plus à partir de cette date jusqu’à la Libération.
[6] Manifeste Spuller : http://www.droitpolitique.com/spip.php?article49
[7] La première question, en réalité, est de savoir s'il faut ou non maintenir la Troisième République. Le peuple répond, le 21 octobre 1945, par la négative. La Troisième République prend fin, et les lois constitutionnelles de 1875, quoique encore en vigueur théoriquement, demeurent non-appliquées.
La deuxième question concerne les pouvoirs de la future assemblée constituante : les partisans du « non » prônent une assemblée entièrement souveraine, c'est-à-dire sans limitation de durée, réunissant les pouvoirs constituant, législatif et exécutif, comme l'Assemblée nationale élue en 1871 ; les partisans du « oui » soutiennent le projet de loi constitutionnelle proposé par le gouvernement, qui fixe un terme de sept mois au mandat de l'Assemblée constituante11, et établit un cadre rigide aux institutions provisoires (la responsabilité du gouvernement est ainsi encadrée précisément pour éviter l'instabilité ministérielle). Le peuple français répond également « oui » à cette deuxième question, par 12 795 213 voix contre 6 449 206.
Le général de Gaulle, qui soutenait le « oui, oui », aux côté de la SFIO (¨PS) et du Mouvement républicain populaire (MRP).. Les autres solutions étaient :
« oui à la IVe République, non aux limitations », prôné par le Parti communiste français (PCF) ;
« non aux deux », soutenu par les radicaux, l'un des grands courants de la Troisième République ;
« non à la IVe République, oui aux limitations », favorisé par la droite sortie très affaiblie du Régime de Vichy ;
Source : WIKIPEDIA
[8] René Coty n’était pas candidat pendant le 11 premiers tours. Au 8° tour, Laignel a failli être élu. Il lui a manqué 25 voix . Mais Le Troquer, Président socialiste de l’Assemblée, a annulé ces bulletins intitulés Laignel, parce que n’y figurait pas son prénom et qu’il y avait un autre Laignel…
[9] Un deuxième tour de vote a toujours été nécessaire, aucun candidat n'ayant jamais dépassé 50 % des suffrages exprimés au premier tour (Charles de Gaulle a obtenu 44,6 % lors de l'élection de 1965,
[10] Wikipédia
[11]WIKIPEDIA « Lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacés d'une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des Présidents des Assemblées ainsi que du Conseil constitutionnel. Il en informe la Nation par un message. Ces mesures doivent être inspirées par la volonté d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d'accomplir leur mission. Le Conseil constitutionnel est consulté à leur sujet. Le Parlement se réunit de plein droit. L'Assemblée nationale ne peut être dissoute pendant l'exercice des pouvoirs exceptionnels.
Article 16 de la Constitution, version en vigueur depuis le 23 juillet 2008
Concrètement, il s'agit d'intégrer au mieux la gestion de crise : pour sauvegarder les institutions de la République dans des situations d'une gravité particulière (comme la guerre ou les catastrophes naturelles), cet article vise à accroître temporairement les pouvoirs de l'exécutif et à le rendre plus réactif.
[12] sur proposition des commissions parlementaires.
[13] Wikipédia